Rozhovory, které mohly ukončit konflikt na Ukrajině – tadesco.org

Skrytá historie diplomacie, která ztroskotala, přináší poučení pro budoucí vyjednávání

V časných ranních hodinách 24. února 2022 ruské letectvo zasáhlo cíle na Ukrajině. Současně se do země ze severu, východu a jihu valila pěchota a obrněná technika Moskvy. V následujících dnech se Rusové pokusili obklíčit Kyjev. Byly to první dny a týdny, které mohly vyústit v porážku Ukrajiny. Při zpětném pohledu se zdá být téměř zázrakem, že se tak nestalo.

Co se stalo na bojišti, je poměrně dobře známo. Méně pochopitelná je souběžná intenzivní diplomacie, do níž se zapojila Moskva, Kyjev a řada dalších aktérů, a která mohla vést v urovnání sporu již několik týdnů po zahájení konfliktu.

Do konce března 2022 se po sérii osobních setkání v Bělorusku a Turecku a virtuálních jednání prostřednictvím videokonference podařilo vypracovat takzvané Istanbulské komuniké, které popisovalo rámec urovnání. Ukrajinští a ruští vyjednavači poté začali pracovat na textu smlouvy a dosáhli podstatného pokroku směrem k dohodě. V květnu se však rozhovory přerušily. Konflikt pokračuje a od té doby stál obě strany desítky tisíc životů.

Jak blízko byly obě strany k podpisu dohody? A proč se jim nepodařilo dohodu uzavřít?

Abychom tuto často přehlíženou, ale kritickou epizodu konfliktu osvětlili, prozkoumali jsme návrhy dohod, které si obě strany vyměnily, a jejichž některé podrobnosti nebyly dosud uvedeny. Vedli jsme také rozhovory s několika účastníky i úředníky, kteří v té době působili v klíčových západních vládách, a kterým jsme poskytli anonymitu, abychom mohli hovořit o citlivých záležitostech.

Prověřili jsme také řadu současných i novějších rozhovorů a prohlášení ukrajinských a ruských představitelů, kteří v době rozhovorů působili. Většina z nich je k dispozici na YouTube, ale nejsou v angličtině, a tudíž nejsou na Západě tak známé. Nakonec jsme podrobně prozkoumali časovou osu událostí od začátku konfliktu až do konce května, kdy rozhovory zkrachovaly.

Rusové a Ukrajinci téměř dokončili dohodu

Někteří pozorovatelé a představitelé (včetně ruského prezidenta Vladimira Putina) tvrdí, že na stole byla dohoda, která by válku ukončila, ale Ukrajinci od ní odstoupili kvůli kombinaci tlaku svých západních patronů a pyšných domněnek Kyjeva o ruské vojenské slabosti. Jiní význam rozhovorů zcela odmítli a tvrdili, že strany pouze procházely jednáním a získávaly čas na přeskupení sil na bojišti, nebo že návrhy dohod byly neseriózní.

Ačkoli tyto interpretace obsahují jádra pravdy, více zastírají, než osvětlují. Navíc takové výklady zcela opomíjejí skutečnost, která se při zpětném pohledu zdá být mimořádná: uprostřed bezprecedentních kroků Moskvy, Rusové a Ukrajinci téměř dokončili dohodu, která by ukončila konflikt a poskytla Ukrajině mnohostranné bezpečnostní záruky, čímž by jí vydláždila cestu k trvalé neutralitě a posléze i k členství v EU.

Konečná dohoda se však ukázala jako nedosažitelná z řady důvodů. Západní partneři Kyjeva se zdráhali nechat se vtáhnout do jednání s Ruskem, zejména do takového, které by pro ně znamenalo nové závazky k zajištění bezpečnosti Ukrajiny. Nálada ukrajinské veřejnosti se zostřila po odhalení ruských zvěrstev v Irpinu a Buči. A s neúspěchem ruského obklíčení Kyjeva získal prezident Volodymyr Zelenskyj větší jistotu, že s dostatečnou podporou Západu může na bojišti válku vyhrát.

Dnes, kdy se vyhlídky na jednání zdají být nejasné a vztahy mezi stranami téměř neexistují, se historie rozhovorů z jara 2022 může zdát jako odvádění pozornosti, Putin a Zelenskyj však všechny překvapili vzájemnou ochotou zvážit dalekosáhlé ústupky, které by vedly k ukončení konfliktu. V budoucnu by mohli všechny překvapit znovu.

Ujištění nebo záruka?

Rozhovory začaly 28. února v jedné z Lukašenkových rozlehlých venkovských rezidencí u obce Ljaškaviči, asi 30 km od bělorusko-ukrajinské hranice. Ukrajinskou delegaci vedl Davyd Arahamia, parlamentní lídr politické Zelenského strany, a jejími členy byli ministr obrany Oleksij Reznikov, prezidentův poradce Mychajlo Podoljak a další vysocí úředníci. Ruskou delegaci vedl Vladimir Medinskij, vysoký poradce ruského prezidenta, který dříve působil jako ministr kultury. Jejími členy byli mimo jiné také náměstci ministrů obrany a zahraničních věcí.

Na první schůzce Rusové předložili soubor tvrdých podmínek a fakticky požadovali kapitulaci Ukrajiny. To se nepodařilo. Jak se však pozice Moskvy na bojišti nadále zhoršovala, její postoje u jednacího stolu byly stále méně náročné. Proto se 3. a 7. března uskutečnilo druhé a třetí kolo jednání, tentokrát v běloruských Kamjanyukách, hned za polskými hranicemi. Ukrajinská delegace předložila vlastní požadavky: okamžité zastavení palby a zřízení humanitárních koridorů, které by umožnily civilistům bezpečně opustit válečnou zónu. Zdá se, že právě během třetího kola rozhovorů Rusové a Ukrajinci poprvé zkoumali návrhy dohod. Podle Medinského šlo o ruské návrhy, které Medinského delegace přivezla z Moskvy a které pravděpodobně odrážely naléhání Moskvy na neutrální status Ukrajiny.

V tomto okamžiku se osobní jednání na téměř tři týdny přerušila, delegace se však nadále setkávaly prostřednictvím služby Zoom. Při těchto výměnách se Ukrajinci začali soustředit na otázku, která se stane ústředním bodem jejich vize konečné hry: bezpečnostní záruky, které by zavazovaly ostatní státy, aby se postavily na obranu Ukrajiny, pokud by Rusko v budoucnu znovu zaútočilo. Není zcela jasné, kdy Kyjev tuto otázku v rozhovorech s Rusy nebo západními zeměmi poprvé předložil. Ale 10. března ukrajinský ministr zahraničí Dmytro Kuleba, který byl tehdy v turecké Antalyi na jednání se svým ruským protějškem Sergejem Lavrovem, hovořil o “systematickém a udržitelném řešení” pro Ukrajinu a dodal, že Ukrajinci jsou “připraveni diskutovat” o zárukách, které doufají, že získají od členských států NATO a Ruska.

Ukrajina má trpkou zkušenost s méně železnou verzí tohoto druhu dohody: mnohostrannou bezpečnostní zárukou, na rozdíl od záruky. V roce 1994 podepsala takzvané Budapešťské memorandum, připojila se ke Smlouvě o nešíření jaderných zbraní jako nejaderný stát a souhlasila s tím, že se vzdá svého tehdy třetího největšího arzenálu na světě. Na oplátku Rusko, Spojené království a Spojené státy slíbily, že na Ukrajinu nezaútočí. V rozporu s rozšířenou mylnou představou však signatáři dohody v případě agrese proti Ukrajině požadovali pouze svolání zasedání Rady bezpečnosti OSN, nikoliv to, aby se postavili na obranu země.

Dne 14. března, právě když se obě delegace setkaly prostřednictvím Zoomu, Zelenskyj na svém Telegram kanálu zveřejnil zprávu, v níž vyzval k “účinným bezpečnostním zárukám,” které by nebyly “jako ty budapešťské.” V rozhovoru s ukrajinskými novináři o dva dny později jeho poradce Podoljak vysvětlil, že Kyjev usiluje o “absolutní bezpečnostní záruky”, které by vyžadovaly, aby “signatáři… nestáli stranou v případě útoku na Ukrajinu, jako je tomu nyní. A místo toho se aktivně podílely na obraně Ukrajiny.”

Požadavek Ukrajiny, aby nebyla opět ponechána napospas osudu, je zcela pochopitelný. Kyjev chtěl (a stále chce) mít pro svou budoucí bezpečnost spolehlivější mechanismus, než je dobrá vůle Ruska. Získat záruky by však bylo obtížné. Naftali Bennett byl v době, kdy jednání probíhala, izraelským premiérem a aktivně zprostředkovával jednání mezi oběma stranami. V rozhovoru s novinářem Hanochem Daumem zveřejněném na internetu v únoru 2023 vzpomínal, že se snažil Zelenského odradit od toho, aby se zasekl na otázce bezpečnostních záruk. “Existuje takový vtip o chlápkovi, který se snaží prodat Brooklynský most kolemjdoucímu,” vysvětlil Bennett. “Řekl jsem mu: ‘Amerika vám dá záruky? Zaváže se, že za několik let, pokud Rusko něco poruší, pošle vojáky? Po odchodu z Afghánistánu a tak? Řekl jsem: ‘Volodymyre, to se nestane’.”

Abych to uvedl na pravou míru: pokud Spojené státy a jejich spojenci nebyli ochotni poskytnout Ukrajině takové záruky (například v podobě členství v NATO) před konfliktem, proč by to dělali poté, co Rusko tak názorně předvedlo svou ochotu zaútočit na Ukrajinu?

Istanbulské komuniké vyzvalo obě strany, aby během následujících 15-ti let usilovaly o mírové řešení sporu o Krym

Ačkoli by Ukrajina byla podle navrhovaného rámce trvale neutrální, cesta Kyjeva ke členství v EU by zůstala otevřená a garanční státy (včetně Ruska) by výslovně “potvrdily svůj záměr usnadnit členství Ukrajiny v Evropské unii.” To nebylo nic výjimečného: v roce 2013 Putin vyvíjel intenzivní tlak na ukrajinského prezidenta Viktora Janukovyče, aby odstoupil od pouhé asociační dohody s EU. Nyní Rusko souhlasilo s “usnadněním” plného vstupu Ukrajiny do EU.

Ačkoli zájem Ukrajiny na získání těchto bezpečnostních záruk je zřejmý, není zřejmé, proč by Rusko na něco takového přistoupilo. Jen několik týdnů předtím se Putin pokusil zmocnit hlavního města Ukrajiny, svrhnout její vládu a nastolit jiný režim. Zdá se přitažené za vlasy, že by se najednou rozhodl souhlasit s tím, aby se Ukrajina – která je nyní díky Putinovým vlastním činům vůči Rusku nepřátelštější než kdykoli předtím – stala členem EU, a aby její nezávislost a bezpečnost garantovaly Spojené státy (mimo jiné). A přesto z komuniké vyplývá, že právě to byl Putin ochoten akceptovat. Můžeme se jen dohadovat, proč.

Komuniké obsahuje i další ustanovení, které je při zpětném pohledu ohromující: vyzývá obě strany, aby se v průběhu příštích deseti až patnácti let snažily spor o Krym vyřešit mírovou cestou. Od roku 2014, kdy Rusko poloostrov získalo, Moskva nikdy nesouhlasila s diskusí o jeho statusu a tvrdila, že jde o ruský region, který se neliší od ostatních. Tím, že Kreml nabídl jednání o jeho statusu, mlčky připustil, že tomu tak není.

Diskuze a hádky

Ve svém vystoupení 29. března, bezprostředně po skončení rozhovorů, zněl šéf ruské delegace Medinskij optimisticky a vysvětloval, že jednání o smlouvě o neutralitě Ukrajiny vstupují do praktické fáze a že – s přihlédnutím ke všem složitostem, které přináší skutečnost, že smlouva má mnoho potenciálních garantů – je možné, že ji Putin a Zelenskyj v dohledné době podepíší.

Následujícího dne novinářům řekl: “Včera ukrajinská strana poprvé písemně zafixovala svou připravenost plnit řadu nejdůležitějších podmínek pro budování budoucích normálních a dobrých sousedských vztahů s Ruskem.” Pokračoval: “Předali nám zásady možného budoucího urovnání, které byly písemně fixovány.”

Rusko mezitím upustilo od snahy dobýt Kyjev a stahuje své síly z celé severní fronty. Náměstek ruského ministra obrany Alexandr Fomin oznámil toto rozhodnutí 29. března v Istanbulu a označil je za snahu “vybudovat vzájemnou důvěru.”

Stažení mělo dalekosáhlé důsledky. Ztužilo Zelenského odhodlání, odstranilo bezprostřední hrozbu pro jeho vládu a ukázalo, že Putinovu chvályhodnou vojenskou mašinérii lze na bojišti zatlačit, ne-li porazit. Uvolněním komunikačních linek vedoucích do Kyjeva také umožnilo rozsáhlou vojenskou pomoc Západu Ukrajině.

A konečně ústup připravil půdu pro hrůzné odhalení zvěrstev, kterých se ruské síly dopustily na kyjevských předměstích Buči a Irpin, kde znásilňovaly, mrzačily a vraždily civilisty.

Zprávy z Buči se začaly objevovat na titulních stranách novin počátkem dubna. Dne 4. dubna navštívil město Zelenskyj. Následující den vystoupil prostřednictvím videozáznamu v Radě bezpečnosti OSN a obvinil Rusko ze spáchání válečných zločinů v Buči a přirovnal ruské síly k teroristické skupině Islámský stát (známé také jako ISIS). Zelenskyj vyzval Radu bezpečnosti OSN, aby vyloučila Rusko, které je jejím stálým členem.

Pozoruhodné však je, že obě strany pokračovaly v nepřetržité práci na smlouvě, kterou měli Putin a Zelenskyj podepsat během summitu, jenž se měl konat v nepříliš vzdálené budoucnosti.

Důkladně jsme prozkoumali dva z těchto návrhů, jeden s datem 12. dubna a druhý s datem 15. dubna, o němž nám účastníci rozhovorů řekli, že byl posledním, který si strany vyměnily. Jsou si do značné míry podobné, ale obsahují důležité rozdíly – a oba ukazují, že komuniké nevyřešilo některé klíčové otázky.

Výňatek z návrhu rusko-ukrajinské smlouvy z 15. dubna 2022

Za prvé, zatímco v komuniké a v návrhu z 12. dubna bylo jasně uvedeno, že záruční státy budou nezávisle rozhodovat o tom, zda přijdou Kyjevu na pomoc v případě útoku na Ukrajinu, v návrhu z 15. dubna se Rusové pokusili tento klíčový článek zvrátit tím, že trvali na tom, že k takové akci dojde pouze “na základě rozhodnutí, na němž se dohodnou všechny záruční státy” – což dává pravděpodobnému útočníkovi, Rusku, právo veta. Podle zápisu v textu Ukrajinci tento pozměňovací návrh odmítli a trvali na původní formulaci, podle níž měli všichni ručitelé individuální povinnost jednat a nemuseli předtím dosáhnout konsensu.

Výňatek z návrhu rusko-ukrajinské smlouvy z 15. dubna 2022. Červený text psaný kurzívou představuje ruská stanoviska, která ukrajinská strana neakceptovala; červený text psaný tučně představuje ukrajinská stanoviska, která ruská strana neakceptovala

Za druhé, návrhy obsahují několik článků, které byly do smlouvy na naléhání Ruska přidány, ale nebyly součástí komuniké a týkaly se záležitostí, o nichž Ukrajina odmítla jednat. Tyto články požadují, aby Ukrajina zakázala “fašismus, nacismus, neonacismus a agresivní nacionalismus” – a za tímto účelem zrušila šest ukrajinských zákonů (zcela nebo částečně), které se obecně zabývaly spornými aspekty historie sovětské éry, zejména rolí ukrajinských nacionalistů během druhé světové války.

Nakonec zůstává nejasné, zda by tato ustanovení znamenala porušení dohody. Hlavní ukrajinský vyjednavač Arahamia později jejich význam bagatelizoval. Jak uvedl v rozhovoru pro ukrajinský televizní zpravodajský pořad v listopadu 2023, Rusko “do poslední chvíle doufalo, že nás [může] přimět k podpisu takové dohody, že [přijmeme] neutralitu. To pro ně byla největší věc. Byli připraveni ukončit válku, pokud bychom podobně jako Finsko během studené války přijali neutralitu a zavázali se, že nevstoupíme do NATO.”

Hranice a území

Předmětem intenzivních jednání byla také velikost a struktura ukrajinské armády. K 15. dubnu zůstávaly obě strany v této otázce poměrně vzdálené. Ukrajinci chtěli mírovou armádu o síle 250 000 osob; Rusové trvali na maximálním počtu 85 000 osob, což bylo podstatně méně než stálá armáda, kterou měla Ukrajina před invazí v roce 2022. Ukrajinci chtěli 800 tanků; Rusové by povolili pouze 342. Rozdíl mezi doletem raket byl ještě markantnější: 280 kilometrů, tedy asi 174 mil (ukrajinské stanovisko), a pouhých 40 kilometrů, tedy asi 25 mil (ruské stanovisko).

Rozhovory záměrně obešly otázku hranic a území. Zjevně šlo o to, aby Putin a Zelenskyj o těchto otázkách rozhodli na plánovaném summitu.

Proč se tedy jednání přerušila? Putin tvrdí, že západní mocnosti zasáhly a dohodu zmařily, protože měly větší zájem na oslabení Ruska než na ukončení konfliktu. Tvrdil, že Boris Johnson, který byl v té době britským premiérem, předal Ukrajincům jménem “anglosaského světa” vzkaz, že musí “bojovat s Ruskem, dokud nebude dosaženo vítězství a Rusko neutrpí strategickou porážku.”

Washington a jeho spojenci byli hluboce skeptičtí ohledně vyhlídek na diplomatickou cestu vzešlou z Istanbulu; komuniké koneckonců obešlo otázku území a hranic a strany zůstaly daleko od sebe v dalších zásadních otázkách. Nepřipadalo jim to jako jednání, které by mělo být úspěšné.

Bývalý americký úředník, který se v té době zabýval politikou vůči Ukrajině, nám navíc řekl, že Ukrajinci konzultovali s Washingtonem až po vydání komuniké, přestože smlouva, kterou popisovalo, by pro Spojené státy znamenala nové právní závazky – včetně závazku jít do války s Ruskem, pokud by znovu napadlo Ukrajinu. Už jen kvůli této podmínce by smlouva nebyla pro Washington výhodná. Místo přijetí istanbulského komuniké a následného diplomatického procesu tedy Západ zvýšil vojenskou pomoc Kyjevu a zvýšil tlak na Rusko, mimo jiné prostřednictvím stále přísnějšího režimu sankcí.

Vedení se ujala Velká Británie. Již 30. března se zdálo, že Johnson není nakloněn diplomacii, a prohlásil, že místo toho “bychom měli pokračovat v intenzifikaci sankcí s průběžným programem, dokud z Ukrajiny neodejdou všechny [Putinovy] jednotky.” Dne 9. dubna se Johnson objevil v Kyjevě – jako první zahraniční vůdce, který jej navštívil po stažení Ruska z hlavního města. Zelenskému údajně řekl, že si myslí, že “jakákoli dohoda s Putinem bude pěkně špinavá.” Jakákoli dohoda, vzpomínal, “by pro něj byla určitým vítězstvím: když mu něco dáte, tak si to prostě nechá, uloží do banky a pak se připraví na další útok.” V rozhovoru pro časopis 2023 Arakhamia rozčeřil hladinu, když se zdálo, že Johnson nese odpovědnost za výsledek. “Když jsme se vrátili z Istanbulu,” řekl, “Boris Johnson přišel do Kyjeva a řekl, že s [Rusy] nepodepíšeme vůbec nic – a pojďme prostě dál bojovat.”

Od té doby Putin opakovaně využil Arakamijových výroků, aby obvinil Západ z krachu rozhovorů. Bez ohledu na Putinův manipulativní obrat poukazoval Arakhamia na skutečný problém: komuniké popisovalo mnohostranný rámec, který by vyžadoval ochotu Západu diplomaticky jednat s Ruskem a zvážit skutečné bezpečnostní záruky pro Ukrajinu. Ani jedno nebylo v té době pro Spojené státy a jejich spojence prioritou.

Putin a Zelenskyj byli ochotni zvážit mimořádné kompromisy, aby konflikt ukončili

Američané se ve svých veřejných vystoupeních nikdy nechovali k diplomacii tak odmítavě jako Johnson. Ministr zahraničí Antony Blinken a ministr obrany Lloyd Austin navštívili Kyjev dva týdny po Johnsonovi, většinou proto, aby koordinovali větší vojenskou podporu. Jak se Blinken vyjádřil na následné tiskové konferenci: “Strategie, kterou jsme zavedli – masivní podpora Ukrajiny, masivní tlak proti Rusku, solidarita s více než 30 zeměmi zapojenými do tohoto úsilí – má skutečné výsledky.”

Přesto je tvrzení, že Západ donutil Ukrajinu odstoupit od jednání s Ruskem, nepodložené. Naznačuje, že Kyjev neměl v této věci žádné slovo. Je pravda, že nabídky podpory ze strany Západu musely posílit Zelenského odhodlání.

Zelenskyj byl také rozhořčen ruskými zvěrstvy v Buči a Irpinu a pravděpodobně chápal, že to, co začal označovat za ruskou “genocidu” na Ukrajině, učiní diplomacii s Moskvou ještě politicky náročnější. Přesto zákulisní práce na návrhu smlouvy pokračovaly a ve dnech a týdnech po odhalení ruských válečných zločinů se dokonce zintenzivnily, což naznačuje, že zvěrstva v Buči a Irpinu byla pro rozhodování Kyjeva druhořadým faktorem.

Svou roli zjevně sehrála i nově nabytá důvěra Ukrajinců, že mohou válku vyhrát. Ruský ústup z Kyjeva a dalších velkých měst na severovýchodě a vyhlídka na další zbraně ze Západu změnily vojenskou rovnováhu. Optimismus ohledně možných zisků na bojišti často snižuje zájem válčící strany o kompromisy u jednacího stolu.

Koncem dubna Ukrajina skutečně přitvrdila ve svém postoji a požadovala stažení Ruska z Donbasu jako podmínku jakékoli smlouvy. Jak se 2. května vyjádřil Oleksij Danilov, předseda ukrajinské Rady národní bezpečnosti a obrany: “Smlouva s Ruskem je nemožná – lze přijmout pouze kapitulaci.”

Setkání ruských a ukrajinských vyjednavačů v Istanbulu, březen 2022

Mějte na paměti

Dne 11. dubna 2024 Lukašenko, první zprostředkovatel rusko-ukrajinských mírových rozhovorů, vyzval k návratu k návrhu smlouvy z jara 2022. “Je to rozumný postoj,” řekl v rozhovoru s Putinem v Kremlu. “Byla to přijatelná pozice i pro Ukrajinu. Oni s touto pozicí souhlasili.”

Putin se k němu přidal. “Samozřejmě souhlasili,” řekl.

Ve skutečnosti však Rusové a Ukrajinci nikdy nedospěli ke konečnému kompromisnímu textu. Je to však připomínka toho, že Putin a Zelenskyj byli ochotni zvážit mimořádné kompromisy, aby ukončili válku. Takže až se Kyjev a Moskva vrátí k jednacímu stolu, pokud vůbec, najdou na něm spoustu nápadů, které by se ještě mohly ukázat jako užitečné při budování trvalého míru.

Zdroj: Foreign Affairs